SERM : « La coopération des acteurs au cœur de l’amélioration de l’offre de mobilité » (Parme Avocats)

« Les mobilités sont au cœur de l’actualité juridique » (Karine Hennette-Jaouen et Serge Pugeault, Parme Avocats)

Quelles évolutions observez-vous depuis une dizaine d’années dans le champ des pratiques contractuelles des Autorités Organisatrices de la Mobilité ? L’élargissement des compétences des AOM tout comme l’ouverture à la concurrence ont-ils fait évoluer leurs besoins de conseil et d’expertise ?

Les mobilités sont au cœur de l’actualité, notamment juridique, depuis une dizaine d’années. Vecteur essentiel de la transition écologique et énergétique, les transports publics sont devenus une préoccupation politique forte, qui a donné lieu à l’entrée en vigueur de plusieurs lois successives, dont la loi NOTRe Loi du 07/08/2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République , la loi LOM Loi d’orientation des mobilités et, très récemment, la loi SERM, affinant un cadre légal et règlementaire complexe. Pour le mettre en œuvre, les AOM et autres autorités organisatrices de transport ont développé des outils de coopération, visant notamment à couvrir le « dernier kilomètre » et à assurer, du point de vue de l’usager, un trajet « sans couture ».

Comme d’autres domaines de l’action publique, au regard des politiques de décentralisation des compétences à l’œuvre depuis quarante ans, la « mobilité » (terme qui remplace aujourd’hui celui de « transports ») fait intervenir diverses collectivités (les AOM) avec, nous semble-t-il, une triple particularité : d’une part les territoires sur lesquels s’exercent les compétences des différentes AOM sont superposés : le « territoire » des EPCI Établissement public de coopération intercommunale , c’est aussi une part du territoire départemental ou du territoire régional (et bien entendu du territoire national) ; la « mobilité » en un endroit donné d’un territoire est donc susceptible de relever de plusieurs AOM en même temps ; d’autre part l’offre de mobilité ne peut être efficacement satisfaite que si les différents modes de déplacement auxquels elle renvoie sont coordonnés entre eux ; relevant d’autorités différentes, ils impliquent coopération et au minimum, concertation entre elles ; enfin, en lien avec l’idée précédente, si la compétence de chaque AOM s’exerce sur un territoire, l’usager se déplace au-delà des frontières administratives de chaque AOM ; l’effectivité des services de mobilité implique d’assurer la continuité des moyens de transport sans qu’y fassent obstacle les frontières des territoires des collectivités.

Aux évolutions institutionnelles relatives à l’exercice des compétences des collectivités s’ajoute, depuis quelques années, l’ouverture à la concurrence des modes de transport, en particulier dans le ferroviaire.

Ces différents éléments font que la réponse aux besoins des AOM implique de mobiliser aujourd’hui des expertises pointues non seulement dans le domaine institutionnel, mais également dans le domaine contractuel.

En quoi consiste-t-elle dans le secteur des transports ?

La « mutualisation » dans le domaine des transports (comme dans d’autres secteurs de l’action publique) prend la forme d’une coopération, qui peut elle-même revêtir deux formes, institutionnelle ou contractuelle.

Sous la forme institutionnelle, elle conduit à la création d’établissements publics locaux, principalement des syndicats mixtes de transports, de groupements d’intérêt public (GIP Groupement d’intérêt public ) ou des sociétés dont les actionnaires sont des personnes publiques, de type société publique locale (SPL), voire, quoique plus rarement, des associations.

La loi du 28/12/2023 relative aux services express régionaux (SERM)  a mis la question de la coopération des différents acteurs de la mobilité au cœur de la problématique de l’amélioration de l’offre de mobilité. Son article 3, introduisant un nouvel article L 1215-8 dans le code des transports, prévoit ainsi que pour la mise en œuvre des projets de SERM, l’ensemble des acteurs (collectivités territoriales, établissements publics, sociétés, groupements, …) « constituent un groupement d’intérêt public » ou « une autre structure locale de coordination ».

Sous sa forme contractuelle, la coopération entre acteurs de la mobilité prend également des formes diverses, développées en pratique aux fins de régler les limites des compétences fonctionnelles et territoriales des différentes autorités entre elles (intercommunalité, lignes entrantes et sortantes, limites géographiques du ressort territorial, etc…). Elle peut d’abord prendre la forme d’une délégation conventionnelle de compétences entre collectivités. Si l’article L 1111-8 du code général des collectivités territoriales (CGCT Code général des collectivités territoriales ) permet, de façon générale, à une collectivité territoriale de déléguer sa compétence à une autre collectivité, des cas spécifiques de délégation sont prévus dans le domaine de la mobilité par le code des transports (à l’article L 1231-4 s’agissant de délégations de la région vers d’autres collectivités ou EPCI, ou à l’article L 3111-9 s’agissant des hypothèses de délégation de l’organisation de transports scolaires à des départements ou des communes par une région ou une AOM compétente pour l’organisation des transports urbains…).

En plus de l’utilisation des délégations de compétences et de transferts de services, de groupements de commandes ou de groupements d’autorités concédantes, les autorités organisatrices ont développé des outils de coordination complémentaires, comme solutions de co-financement, de réciprocité tarifaire et de complémentarité de desserte, comme autorisations d’embarquement sur les réseaux de transport interurbains, ou les accords de réciprocité sur le transport ferroviaire régional de voyageurs.

Cette même logique a été retenue dans les relations avec les opérateurs privés, avec souvent un temps d’avance sur l’adoption d’une règlementation adaptée : les autorisations d’occupation du domaine public pour le freefloating ou l’installation de bornes de recharge, la constitution de sociétés commerciales sous forme de SCIC Société coopérative d’intérêt collectif par exemple pour développer une offre d’autopartage, des conventions d’accès pour développer les Maas, etc…

Quels types de clients assistez-vous le plus souvent face à ces besoins de mutualisation et quelle expertise leur apportez-vous ? Comment votre cabinet se distingue-t-il des autres dans l’accompagnement proposé ?

Nous accompagnons des personnes publiques et privées dans la définition et la mise en œuvre de leurs projets dans le secteur de la mobilité : AOT Autorité organisatrice des transports ou opérateurs privés dans le cadre de l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire régional de voyageurs, AOM ou opérateurs privés dans le cadre de la définition et la mise en œuvre de coopération institutionnelle ou contractuelle, en matière de transport ferroviaire, transport urbain et interurbain, coopération dans le secteur portuaire, et mobilités actives (autopartage, co-voiturage, freefloating etc…). Notre parfaite maîtrise du cadre légal et règlementaire ainsi que de la politique et de l’économie du secteur nous permet d’avoir une approche opérationnelle des solutions que nous proposons.

Quels motifs précèdent généralement le choix de recourir à une SPL de transport ?

Il existe une vingtaine de SPL en charge des mobilités, avec parfois une activité complémentaire dans le domaine du stationnement (exemple de la SPL Muvitarra à Ajaccio). Les motifs de recours à ce type de société, pour leur confier la gestion de lignes de transport, sont multiples et variables selon les territoires : difficulté de trouver un opérateur privé classique (exemple d’Ajaccio), volonté de contrôler l’opérateur auquel l’exercice de la compétence est confié, notamment pour une meilleure maîtrise des coûts, plus grande souplesse dans l’exécution du contrat confié à l’opérateur, compte-tenu de la situation de quasi-régie…

Plus récemment, on constate dans le secteur des transports des SPL « nouvelles » qui ont notamment pour objet de venir contribuer au financement et à la gestion patrimoniale de matériels roulants ferroviaires et d’ateliers de maintenance : SPL Grand Est, SPL SPIIT Société publique interrégionale des investissements en faveur des transports , SPL Hauts de France et bientôt SPL AURA Auvergne-Rhône-Alpes , permettant, ici une mutualisation des coûts en moyens matériels et humains pour faire face au nouveau rôle des AOT dans le contexte de l’ouverture à la concurrence du service public ferroviaire régional de voyageurs.

Pouvez-vous nous parler de quelques cas marquants ou récents que vous avez accompagnés et orientés vers ce choix de gestion ?

Outre certains exemples cités au titre des SPL dans le secteur ferroviaire, le cabinet intervient, par exemple, dans la mise en place du Syndicat Mixte des ports de la Seine-Maritime, emblématique de l’action publique dans la redynamisation des filières portuaires (commerce, pêche et plaisance).

Nous sommes également intervenus aux côtés de la Métropole Aix-Marseille-Provence dans le cadre de la mise en place d’une société coopérative d’intérêt collectif (SCIC) Totem Provence avec la Banque des territoires et l’opérateur TOTEM Mobi pour le développement d’une offre d’autopartage.

La mise en œuvre des SPL alimente-t-elle suffisamment le panel des outils de gouvernance et d’exploitation des mobilités ? Quels obstacles et quel potentiel pour l’avenir ?

La SPL séduit par son statut de société commerciale qui permet aux collectivités et à leurs groupements de développer une ou plusieurs activités de services, à but lucratif. Dans le secteur des transports, elle est perçue comme un outil de coopération et de cohérence de mise en œuvre d’une politique de mobilité, mais également comme un outil susceptible de lever un financement externe, à vocation déconsolidant (ce qui est loin d’être évident).

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